法官履职保障办法有多大保障？｜律新社辣评

文丨洪流

2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《保护司法人员依法履行法定职责规定》（以下简称“规定”）。从立法法的层面看，此类规定的效力层级到底有多高，值得商榷。

在此基础上，今年2月7日，最高法院又专门就法官这一司法主体出台了《人民法院落实<保护司法人员依法履行法定职责的规定>的实施办法》（以下简称“办法”），“办法”以“规定”为经纬，从软件和硬件两方面都予以规定，试图从全局角度给法官们多一点定心丸。

但这个办法的效力层级又该居于一个什么位置？例如该“办法”第十四条规定：“人民法院对于干扰阻碍司法活动，恐吓威胁、报复陷害、侮辱诽谤、暴力侵害法官及其近亲属的违法犯罪行为，应当依法从严惩处。”这样的规定，是最高法院针对某类特定犯罪从重加重情节的司法解释吗？显然不是。如果不是，那在法院判决时可不可以作为判决的依据出现在判决书中？如果不可以，那这样的规定是不是有点此地无银三百两的感觉？

且不管其效力层级如何，如果真的管用，效力层级倒也不重要。但在实践中这个办法管用么？

办法出台后，2月9日，就有信息反映，河北省秦皇岛市卢龙县人民政府召开招商引资实战培训大会，并要求当地法院、检察院派员参加。经查询卢龙县人民政府网站，确有其事，2月10日，该县召开了招商引资实战培训大会。而根据办法第二条，法官有“拒绝从事超出法定职责范围事务的权利”：对于任何单位、个人安排法官从事招商引资、行政执法、治安巡逻、交通疏导、卫生整治、行风评议等超出法定职责范围事务的要求，人民法院应当拒绝……

这样的信息是曝被光出来的信息，没有被曝光的信息估计也不少。可见，最高法院的保障办法，要么是地方政府官员没有看到过，要么是看到了也当没看到。

是不是法院的脸被打的啪啪的？

也是难为最高法院，在人权财权无法掌控的前提下想在一亩三分地里种出万斤粮。

保护司法人员，首先想到的是动用行政红头文件，其次再用自己系统内部的实施办法，这也算是中国特色的司法现实吧，由此可见中国的法院在整个国家政权结构中居于一种什么地位。所以也难怪很多地方政府真没把法院当法院，而是把法院检察院甚至公安当成了自己政府下的某个部门，平时开个会搞个大扫除甚至扶贫下乡春节慰问困难户都要拉上法院一起参加。从法院院长角度看，还真不能把这个当坏事，如果哪天父母官忘记法院检察院了，也许法院可能就真的很难开下去了。

中国的法院很难，职业化的法官没法掌握自己的人事权，一切要由地方政府的人事组织部门说了算。很多院长并不是科班出身，或者虽然是科班出身，但在法院院长位置上考虑的却是非技术性的问题。在这样的背景下，当当地官员要求法官参与相关事务时，有几个院长敢拿出这样的规定和办法去理论？尤其当有的院长还想再往官场里走一走混一混的情况下？

除了人权不在法院的掌控外，财权也是限制法院的一大关口。所有的法院每年的财政预算都由地方政府掌控，法官也不是外星人，平时上班下班吃饭睡觉总也得和当地人当地政府打交道吧？粮食口袋攥在人家手里头，人家说多给你几斤口粮就多给几斤，不给就不给了，法院不讨好政府，法官日子咋过？

给法庭多加几道铁栅栏，给法官发个钢盔穿个防弹背心，这个都不是什么大问题，问题在于，这些所谓的保障措施，也就是防范几个神经失常或者对法官有偏见的刁民，真要让法官腰杆子硬起来，就把人权财权给法院，实现法官的职业化，到时你看看还有几个法官会去开政府的各种摊派大会，或者屌政府的开会通知？

保障办法不是靠红头文件来保障的，而是要靠真刀真枪的硬通货。

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法官履职保障办法颁布后，法院仍被要求参与招商引资！

来源｜法官驿站

2月9日，有读者向“法官驿站”（ID：gxflqwx）反映，河北省秦皇岛市卢龙县人民政府召开招商引资实战培训大会，并要求当地法院、检察院派员参加。经查询卢龙县人民政府网站，如读者所反映，确有其事，2月10日上午，该县召开了招商引资实战培训大会。

网友供图

2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》。《规定》共二十七条，细化了司法人员各类权益保障机制、拓展了司法职业保障范围，是首个全面加强法官检察官依法履职保护的纲领性文件。该《规定》第三条规定：任何单位或者个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务。人民法院、人民检察院有权拒绝任何单位或者个人安排法官、检察官从事超出法定职责范围事务的要求。

今年2月7日，为贯彻落实上述《规定》，最高人民法院颁布了《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责的规定〉的实施办法》，对《规定》的条文作了进一步细化。该《办法》第二条规定：对于任何单位、个人安排法官从事招商引资、行政执法、治安巡逻、交通疏导、卫生整治、行风评议等超出法定职责范围事务的要求，人民法院应当拒绝，并不得以任何名义安排法官从事上述活动。严禁人民法院工作人员参与地方招商、联合执法，严禁提前介入土地征收、房屋拆迁等具体行政管理活动，杜绝参加地方牵头组织的各类“拆迁领导小组”“项目指挥部”等临时机构。第二十一条规定：对审判辅助人员依法履行法定职责的保护，参照适用本办法。

最高人民法院要求，《办法》印发实施后，各级人民法院要主动向地方党委、人大汇报《规定》和《办法》主要内容，结合中办、国办之前印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，配合推进地方法治建设，树立地方良好法治形象。对于文明城市创建、交通秩序维护等工作，人民法院应当通过依法公正审理相关案件、适时发布典型案例、完善以案说法机制等法定职责范围内的方式参与，以依法履职的实际成效，为地方提供诚信有序的市场环境、和谐稳定的社会环境、公平正义的法治环境和舒适美好的生活环境。

媒体评论

法官，请挺直腰杆断案

作者 |蔡斐（西南政法大学副教授、法学博士）

来源 | 侠客岛（ID：xiake_island）

在说最近这条容易被忽略的重要新闻之前，先问一个简单的问题：法官，是干什么的？

那还用问？断案啊。

之所以有这个问题出现，是因为最近不太显眼的一则新闻：最高法专门下发一则《实施办法》，给各级法院工作人员列出了诸多“严禁”的工作内容——比如招商引资、提前介入土地征收房屋拆迁，等等。

在这个看似不起眼的文件背后，是一个长久以来亟待解决的真问题——法院，到底承担着什么样的职责？

职责

按照《中华人民共和国法官法》的解释，“法官是依法行使国家审判权的审判人员”。法官的职责，除了履行法律规定的其他职责，主要是依法参加合议庭审判或者独任审判案件。而诸如院长、副院长、庭长、副庭长等职务，还应履行“与其职务相适应的职责”。

不过，稍稍了解法院工作的人都知道，法官，尤其是基层法官干的事情，远不止这些。

比如招商。

2013年下半年，有这样一条地方新闻：《项城法院院长赵振勇深入市法院招商引资项目工地进行调研指导》。

据了解，这个名为“10万平方米标准化厂房”的项目，占地约130亩，总投资3亿元，是项城2013年“双十五”重点工程建设项目之一，由项城东方办事处、公路局、市法院联合引资。

新闻还说：“针对未迁移的坟头问题，赵院长与东方办事处有关人员共同研究，在一周内必须协商好，完成迁移；针对个别村民影响施工的问题，赵院长与东方办事处、派出所共同研究，做好沟通协调关系，如不听劝阻，与公安等部门配合予以打击。”

这不是特例。稍一检索，就会发现不少类似新闻——

2016年9月19日，安徽省淮北市中级人民法院招商项目，一个县煤化公司“循环用电站”举行奠基仪式，投资额逾1.2亿；

2015年3月，云南永善法院为帮助茂林镇冷米村脱贫致富，经该院牵线搭桥，一农业公司与该村签订了2000余亩农作物收购合同；

2012年7月13日上午，黑龙江绥化中院召开招商引资推进工作会，指出“全市法院干警要正确认识招商引资工作的重要性，并全力参与到此项工作当中……采取灵活多样的招商引资方式，掀起全市法院系统招商引资工作新高潮”。

实际上，在上世纪90年代以来“全党抓经济、全员抓招商、全力上项目”的背景下，包括法院在内的全员参与招商引资，曾经是普遍现象。当下，则更多以“对口扶贫”等名义进行。

角色

招商引资，只是法官曾承担的诸多工作之一。

北京延庆县法院董晓军法官在研究中发现，“基层法院大多被视为地方二级班子，政府、政法委、综治办，甚至妇联等部门，给法院布置的业外任务相当繁多，法官常常扮演多重角色：下乡工作队员、招商引资成员、综合治理单位……角色过度负荷和大量与法官专业无关的社会工作，让法官疲于应付，压力重重”。

按照部分官员的理解，法官，法官，“法”字当先，也是属“官”。既然是官员，就应当“服务大局”。

显然，这是对“服务大局”的一种错误理解。正是在这种肤浅思路指引下，不少地方政府以法院的“婆婆”自居，把法院列为地方“利益共同体”的一员，动辄要求参与地方经济、文化、社会、教育等各方面的建设，并分解任务和考核目标。

弊病

这些审判之外的工作，会带来什么影响呢？

中央党校政法部教授刘素华有过论断：“法院参与招商引资，会在情感上产生偏爱，当投资人和其他社会主体产生争议时，有可能做出有争议的判决”。

更为严重的是，招商引资并不属于法律规定的法官职责，这是一个起码的常识。

早在2004年，时任最高法院院长的肖扬就表示，如果基层法院参加招商引资、搞各种经济创收，势必要破坏独立审判原则，迫使法院与企业合作，法官与商人合作，法院和法官就可能拿手中的审判权、执行权与那些有经济实力的当事人做交易，以换取招商引资、经济创收任务的完成。

甚至，近年来，在某些突发事件、地方维稳和非诉拆迁中，也屡屡见到“政府指挥法院”的影子。

比如，在闻名全国的辽宁省鞍山市“海城拆迁模式”中，政府和法院达成了默契：对部分拒不搬迁人员，政府以排除妨碍起诉，法院依法裁定先予执行。下发裁定后，法院不接收被拆迁户们反对强拆的复议申请书，直接下发裁定强拆的法院公告，并迅速强拆。

2012年2月13日的《鞍山日报》说，“实行上述模式一年来，海城市人民法院运用此类方法化解案件223件，帮助政府清理土地上百亩，十余个超亿元建设项目落地开工”。

令人费解的是，土地征收、房屋拆迁中的“先予执行”，很早就在国家层面被叫停了——2011年1月，最高法曾专门下达通知，要求“对涉及征地拆迁申请法院强制执行的案件，凡是被执行人尚未超过法定起诉期限的，一律不得受理；凡是当事人就相关行政行为已经提起诉讼，其他当事人或有关部门申请先予执行的，原则上不得准许”。

有法院系统人士指出，这种让百姓深受其苦的拆迁模式，成形于鞍山原市委书记谷春立疯狂拆扒之时，并得到鞍山中级人民法院原院长宋景春的支持推广，“海城模式”前后推行了四年多——如今，这两人均已被调查免职。

这一切，损害的都是司法公正，以及司法机关的权威。

根源

根子在哪儿？

有法院领导坦言，在组织结构上，本来应当作为全国司法层级一部分、只是设在各地的法院，因为财政、人事等诸多方面都受制于地方权力，尽管不情愿，也不得不成为“地方衙门”。在某些案件的审判中，会以地方利益为重，难免受到地方权力干预，有的甚至成为地方权力的角力场。

这就是备受诟病的“司法地方化”现象。

2016年7月，中办、国办印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》，明确要求：“任何单位或者个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务”。

最近最高法的文件，就是相应的配套办法。文件将招商引资、行政执法、治安巡逻、交通疏导、卫生整治、行风评议等工作，界定为“超出法定职责范围的事务”，“各级法院不仅应当拒绝任何单位、个人安排法官从事上述事务的要求，也不得以任何名义安排法官从事上述活动”。

此外，《办法》还严禁法院工作人员参与地方招商、联合执法，严禁提前介入土地征收、房屋拆迁等具体行政管理活动，杜绝参加地方牵头组织的各类“拆迁领导小组”“项目指挥部”等临时机构。

这只是司法去地方化的一部分。

在近年来的司法改革过程中，破除“司法地方化”的顽疾，一直是顶层设计的重点。十八届三中全会，提出了“省以下地方法院人财物统一管理”；四中全会，又进一步明确了“探索设立跨行政区划人民法院”（巡回法庭）的任务。

其目的，都是排除地方对法院的限制和干扰。目前，改革正在进行，也取得了一定效果。比如聂树斌案的无罪改判，就是最高人民法院第二巡回法庭做出的判决。

难题

但改革也还有不到位的地方。比如说“法院财政由省级统管”，就牵涉到众多技术性问题。

就司法实践来说，法院的经费保障与同级地方财政的“脱钩”越是彻底，司法审判摆脱地方不当干预、司法机关不受特定地方约束的概率也就越大。这道理很容易懂。

但省级统管后，处于地方的法院，仍会和地方有着千丝万缕的联系，仍在某种程度上受制于地方。根据当前试点改革反馈的信息，“地方津贴”仍对不少法院的经费待遇产生重要的影响；院领导的人事安排，地方党政也仍具有相当大的话语权。

窥斑见豹。诚如美国金融之父亚历山大·汉密尔顿言：“控制了一个人的衣食，就控制了他的意志。”

愿景

一方面是面临案多人少的重压，另一方面深陷地方事务的泥潭。很多时候，法官也是有苦难言。

有学者曾经举例，某地法院在一起行政诉讼中，顶住压力，判决地方政府败诉，搞得当地领导很没有面子。于是，法院的电路就经常“被跳闸”，连正常办公都没法进行。更为严重的是，该法院家属区原本属于当地重点中学的片区，后来也划归到了相邻的一所普通中学。

心照不宣，却又明目张胆。谁让你“不听话”呢？

“法院是法律帝国的首都，法官是法律帝国的王侯。”学过法律的人，应该都熟知法学家德沃金的这句名言。可惜，在依法治国的今天，还有许多地方官员并不清楚，司法是一项“中央事权”——否则，他们就不会把法官当成自家的“长工”，随意安排杂七杂八的事务，模糊了法官依法行使国家审判权的角色定位。

《实施办法》，是法院的“自我解压”，更是法院和法官明确自身司法属性，并准备予以坚持的一次具体宣告。这是司法去地方化的部分努力，也更需要地方政府层面的认可支持。

但愿，从现在开始，这些被最高法认定为“超出法定职责范围的事务”，能给广大法院和法官一个挺直腰杆说“不”的充足理由。

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